El Procedimiento Contencioso Administrativo
En un sentido general, el procedimiento contencioso administrativo se entiende como el conjunto de litigios nacidos de los actos administrativos y de las operaciones materiales de la Administración contrarios a derecho.
En un sentido
estricto, es el
conjunto de reglas
jurídicas que rigen
la solución por vía
jurisdiccional de los
litigios administrativos. Se
trata pues, de un contencioso o controversia con la
Administración, por un acto ilegal o ilegitimo o por una actuación administrativa que lesiona los
derechos subjetivos de un particular.
Se
caracteriza por la presencia de un sujeto activo (el administrado), un sujeto
pasivo (la Administración), y la
resolución del conflicto
por un órgano
independiente y neutral,
con potestades para restablecer el orden jurídico. Es un
sistema integrado tanto por los órganos judiciales como por la normativa aplicable.
La
contención o controversia con la Administración se origina por un acto
administrativo cuestionado como ilegal o respecto a un derecho subjetivo
lesionado, o la reparación de un daño, producida entre dos partes (el
Administrado y la Administración) y
decidido por un órgano del Estado
independiente o neutro,
dotado de poderes
para determinar las consecuencias de la ilegalidad o la
lesión y restablecer el origen jurídico. De allí que no se trata de un mero
recurso para revisar un acto administrativo, sino de un verdadero proceso contradictorio
que resuelve controversias.
Algunos doctrinarios han optado por describir la Jurisdicción Contencioso Administrativo como un sistema en el cual cada una de las partes se interrelacionan con las demás. De tal forma que el contencioso-administrativo es un sistema en el sentido del conjunto de elementos tendientes a la obtención de un objetivo común, que en este caso están constituidos por la organización jurisdiccional, la normativa aplicable, y la doctrina y jurisprudencia. Para otros, el contencioso-administrativo es un sistema en cuanto complejo de elementos en que existe una organización y un orden que los unifica, el cual resulta de la interacción de las partes y trae como consecuencia el equilibrio entre los privilegios de la Administración y las garantías del Administrado.
Atendiendo a lo señalado por la Doctrina se señalan básicamente tres: elementos 1) El objeto controlado (la Administración en sentido orgánico y sustancial); 2) El mecanismo o medio de control (el proceso contencioso-administrativo) y 3) La finalidad del control (la protección del administrado y la preservación del principio de legalidad en las actuaciones de los órganos del Poder Público).
Orígenes de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
El resultado (de este dogma), fue
pues, la imposibilidad para los órganos del Poder Judicial de entrar a revisar
la conformidad a Derecho de los
actos dictados por la Administración. Lo
cierto es que se está ante un principio (el de la separación de poderes)
interpretado a la luz de una
tradición y a
la vez de
unos fines determinados. En tal
razón, para juzgar
al ejecutivo, se elimina la
posibilidad de atribuir esa función al
Poder Judicial, con el fin de evitar
intromisiones de este último en las funciones administrativas.
Surgimiento de la figura del Ministro-Juez
Es
menester señalar que un principio es una
ley o regla que se cumple o debe seguirse con el fin de lograr un propósito. En
este sentido se describen los principios que rigen el Contencioso
Administrativo. A continuación se resumen cada uno de ellos:
Se refiere
a la superioridad
de la Constitución y
de la Ley en sentido
material; lo cual
conlleva al absoluto
sometimiento de la
acción administrativa al denominado
bloque de la
legalidad.
En
este sentido, es importante resaltar que este principio no solo comprende a la Constitución y las
leyes formales emanadas del
órgano legislativo, sino
también las disposiciones, que
dictadas por el
propio Poder Ejecutivo,
vinculan a la Administración en su actuación concreta en
virtud del principio de la jerarquía de las normas.
Su
fundamento es el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela. A este principio se le conoce
también como principio de la competencia o
bloque de la
legalidad, por cuanto
las actividades que
realicen los órganos que ejercen
el Poder Público deben someterse a la Constitución y a las leyes. En definitiva
este principio se resume en que éste
implica el sometimiento
pleno de la
Administración Pública al
ordenamiento jurídico, y al control judicial, de manera que no haya
exclusión a ese control.
Este
principio también tiene sus bases en la Carta Magna de Venezuela, la cual en
su parte orgánica,
establece cuales son
los poderes públicos, y además establece las competencias propias a
cada uno de ellos. Al respecto establece el
Principio de la
Separación de los Poderes específicamente
en el artículo 136, el cual señala: “(…) Cada una de las ramas de Poder Público
tiene sus funciones propias…”.
Destacando
un poco la importancia de este principio en el Derecho comparado es importante
señalar que el referido principio es la
base del contencioso-administrativo en Francia que tiene su origen en la Ley de Separación, institucionalizada en el modelo Francés y que
data del año 1790, la cual consagraba que “Las funciones judiciales están y han
de permanecer siempre separadas de
la funciones administrativas. Los jueces no podrán bajo pena de prevaricación,
perturbar de cualquier manera, las operaciones de los cuerpos administrativos,
ni emplazar ante ellos a los administradores por razón de sus funciones”.
Desde
el punto de vista de los doctrinarios que profundizó en la importancia de este
principio algunos autores coinciden
en afirmar que
fue Otto Mayer, para quien los pilares que lo sustentan son la
idea de la moderación en
el ejercicio del
poder y de
la separación de
los poderes. Así, Mayer exaltaba la concepción estática de la división de poderes. Su función era la de disciplinar la
actuación administrativa siguiendo
el modelo, en
lo posible, de las
formas de actuaciones judiciales.
La
gran importancia de este principio radica en que en
razón del principio de separación
de poderes en Francia, fue que se fortaleció la administración y permitió el
surgimiento del derecho administrativo. En suma, este principio es un elemento característico
y fundamental en los Estados de Derecho. Se refiere a la independencia que debe
mantener cada uno de los poderes, como
garantía del respeto debido a los derechos
individuales y públicos.
Conocido
también como el principio de cooperación, este principio tiene como finalidad
la consecución de los fines Estado,
lo cual se aduce en la consecución del bien general o
colectivo. Tiene rango Constitucional, según lo estatuido en el último aparte del artículo 136 que dispone:
“Cada una de las ramas del Poder
Público tiene sus funciones
propias, pero los
órganos a los
que incumbe su
ejercicio colaborarán entre sí en
la realización de los fines del Estado”.
Al
respecto es importante destacar que este principio encontró su base legal
en la Ley
de la Administración Pública
(2001) en el
artículo 24 según la cual: “La Administración Pública Nacional, la de
los estados, la de los distritos metropolitanos y la de los municipios
colaborarán entre sí y con las otras ramas de los poderes públicos en la
realización de los fines del Estado”.
En
suma, este principio sigue lo señalado en la Constitución de 1999, que por lado
consagra una división de funciones que corresponde a cada rama del Poder
Público, tanto en sentido
vertical como horizontal,
aceptando la especialidad
de la tarea asignada a
cada una de
ellas, por otro lado, establece un
régimen de colaboración entre los
órganos que van a desarrollarlas para la mejor consecución de los fines
generales del Estado.
En
otras palabras, para que los órganos
de la administración pública
puedan lograr el cumplimiento de sus fines, deben estar
coordinados funcionalmente bajo el principio de una unidad orgánica. Para
mantener su orientación institucional de conformidad
con la Constitución y la Ley, la
organización de la
Administración Pública tendrá
la asignación de competencia, relaciones, instancias y
sistemas de coordinación.
Este
principio asegura de acuerdo a lo establecido en la Carta Fundamental de Venezuela,
en su articulo 259 según el cual la jurisdicción contencioso-administrativa tiene por finalidad “(…) el restablecimiento
de las situaciones jurídicas subjetiva
lesionadas…”. De ese precepto
se desprende una
tutela de derechos
e intereses legítimos,
de situaciones jurídicas subjetivas;
que no está
limitada a asegurar
el respeto de la legalidad
en la actuación de la Administración Pública, pues el objetivo principal es la de garantizar
el respeto de las situaciones
jurídicas subjetivas que
puedan verse afectadas por
la actividad administrativa. Es un mecanismo de tutela, de derechos e intereses, de
situaciones jurídicas subjetivas.
De
allí que, según lo citado en este texto Constitucional, se
otorga a los
Tribunales con competencia en
lo contencioso administrativo un
conjunto de atribuciones
que permiten que los justiciables puedan accionar contra la Administración Pública a fin de
solicitar el restablecimiento de
situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la actividad de dicha Administración incluidas vías de hecho o actuaciones materiales.
De allí
que dicho precepto
constitucional señala como
potestades de los
órganos judiciales con competencia en lo contencioso-administrativo no
sólo la posibilidad de anular actos administrativos, de condenar al pago de
sumas de dinero por concepto de indemnización
de daños y
perjuicios y conocer
de las reclamaciones
relativas a la prestación
de los servicios
públicos prestados mediante gestión
directa o indirecta, sino también el poder de
restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad
material o jurídica de los órganos y entes que integran la Administración Pública.
6. Principio de la Responsabilidad de la
Administración
Otro
fundamento respecto al régimen de
la responsabilidad de la Administración es lo señalado por la Sala
Política la cual ha dejado
asentado en varias decisiones, que de conformidad con la Constitución de 1999 (artículos 3,
21,30, 133, 140,
259 y 316)
queda establecida de
manera expresa, la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por los daños que
sufran los particulares como consecuencia de su actividad.
En
este mismo sentido, la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública
establecida en el artículo 140 de la Constitución de 1999, no deja lugar a
dudas, en dicho artículo se consagra la responsabilidad objetiva, patrimonial e
integral de la Administración Pública cuando por el
ejercicio de su
actividad ocasione daños
a los particulares,
sea por funcionamiento normal
o anormal. Siendo
este sistema de
responsabilidad patrimonial
del Estado, cuyo
conocimiento y competencia
le corresponde a la jurisdicción contencioso
administrativa, sin que por
ello deba recurrir a
las fuentes del derecho civil
-referida al hecho ilícito-, para determinar la responsabilidad.
Asimismo,
la Exposición de
Motivos de la
Carta Fundamental señala
que expresamente se establece bajo una perspectiva de derecho
público moderna la obligación directa
del Estado de responder patrimonialmente
por los daños que sufran
los particulares en cualquiera
de sus bienes
y derechos, siempre
que la lesión
sea imputable al funcionamiento normal
o anormal, de los servicios
públicos y por
cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales,
legislativas, ciudadanas o electorales, de los entes públicos o incluso de
personas privadas en ejercicio de tales funciones.
A
su vez los artículos constitucionales 25, 29, 30, 46 numeral 4, 49 numeral 8,
115, 139, 140, 141, 199, 216,
222, 232, 244,
255, 259, 281,
y 285 configuran
el régimen básico de responsabilidad integral
del Estado venezolano,
el cual abarca
todos los daños ocasionados por cualesquiera sea la
actividad derivada del ejercicio del Poder Público, ya que el constituyente no
limitó en su normativa la responsabilidad del Estado.
Por último,
se debe distinguir
que existen dos
formas de vinculación
de la
responsabilidad pública
con el Estado
de Derecho: a)
La Responsabilidad Extracontractual,
que basta con que exista una relación de causa a efecto entre el daño sufrido y
la actividad realizada,
aunque ésta haya
sido correcta. No existe
relación jurídica contractual entre
la Administración y el derecho
subjetivo lesionado; b) La Responsabilidad
Contractual, los daños se derivan de una actuación positiva (hacer) o negativa (omisión
o no hacer)
de la Administración proveniente
de una relación jurídica contractual.
|
|
Procedimiento Contencioso Administrativo |
Proceso Civil |
|
Inicio |
Por
Recurso o de Oficio (Art.
30 LOJCA). |
Demanda
ordinaria. |
|
Tipos
de Procedimiento |
Constitucional,
Funcionarial,
Agrario, Tributario,
Municipal, Electoral. |
Uno
solo. |
|
En
relación a los efectos
del objeto demandado |
El
Juez puede suspender
los efectos del
acto administrativo cuya
nulidad se demanda. |
El
Juez no tiene la facultad
para suspender
los efectos del
objeto de la demanda. |
|
En
relación a la Igualdad
de las partes |
No
hay igualdad procesal,
la administración
tiene prerrogativas
procesales. |
Las
partes son iguales. |
|
En
relación al Poder Inquisitivo |
El
Juez puede seguir conociendo,
aun cuando
el recurrente desista,
cuando se violen
normas de orden público. |
Si
la parte demandante desiste,
el Juez no puede
continuar conociendo
de la causa. |
|
En
relación a la admisión
de la demanda. |
La
ley permite mayor amplitud
(Art. 36 LOJCA) |
La
etapa de la admisión de
la demanda es más rígida. |
|
En cuanto al Juez |
Tiene
la rectoría del proceso,
puede decidir fuera
de lo demandado. Puede
traer de oficio todas
las pruebas que considere
pertinentes. (Art.
4 LOJCA) |
Decidirá
en base a los términos
en que quedo trabada
la litis, a lo probado
en autos. |
Los
poderes del Juez Contencioso
Poderes en la Iniciación:
Aquí deben hacerse algunas salvedades en virtud del nuevo procedimiento contencioso administrativo. Puede solicitar en el procedimiento actual los antecedentes administrativos para la admisión del recurso: el juez al momento de recibir el recurso contencioso administrativo y enfrentarse a la primera gran instancia del procedimiento que es la admisión, ese juez tiene la facultad de solicitar al ente administrativo los antecedentes del caso, a los efectos de tener una mayor ilustración para la admisión del recurso.
Aparentemente
en el nuevo procedimiento eso ya pasó a ser una fase del proceso, una vez
presentado el recurso el juez ya el juez tiene los antecedentes, aparentemente
y se dice aparentemente en virtud de que todavía no se puede ver como
definitivo, todo organismo que no emita los antecedentes administrativos, el
funcionario en cuestión incurre en una multa bastante prominente, lo que incita
a que se remitan estos antecedentes administrativos a la mayor brevedad
posible.
La
propia intervención del juez en la admisión o no del recurso contencioso: el
juez que admite es un juez que valora hasta 10 causales de inadmisión, en esas
causales va a tener causales muy objetivas, como por ejemplo que a ese recurso
no se la haya acompañado los recaudos pertinentes, y también causales
subjetivas como lenguaje ininteligible o lenguaje ofensivo en cuyo caso será el
juez quien determine esto, manifiesta al momento de admisión todo su poder
inquisitivo como juez contencioso administrativo.
La
potestad cautelar: al momento de decidir sobre medidas cautelares el juez tiene
la facultad de suspender los efectos del acto administrativo, de paso es la única
medida cautelar que puede solicitar el administrado contra la administración ,
suspensión de los efectos del acto administrativo, recuerden como premisa
general que los actos administrativos nacen para ser ejecutados y que la
interposición del recurso administrativo no paraliza la ejecución del acto
administrativo, por lo tanto si yo al interponer un recurso contencioso
considero que la ejecución material de ese acto administrativo va a causar un
gravamen irreparable al proceso tengo, por medio de las medida cautelar, que
solicitar la suspensión de los efectos de ese acto administrativo, no pudiera
darse el caso que en pleno recurso contencioso administrativo sea ejecutado y
se cause ese gravamen irreparable.
Y
también tiene absoluta discrecionalidad en cuanto a las medidas cautelares
innominadas que son aquellas que no están determinadas en el código, se les da
a los jueces ordinarios y los jueces contenciosos administrativos, que
buscan mantener que el fallo no quede ilusorio y dentro de esa potestad también
hay una alta discrecionalidad al momento de fijar una caución para dictar una
medida cautelar; en materia administrativa el daño que se les puede causar a
los particulares o al estado al momento de dictar una decisión, por lo tanto el
juez tiene amplia discrecionalidad al momento de fijar las cauciones para
ejecutar las providencias administrativas y tiene una gran responsabilidad en
caso de que esa caución sea insuficiente.
El poder para revocar en cualquier momento de oficio una medida cautelar si cesaron las condiciones o requisitos que pudieron haberla originado: es bien sabido que estas medidas no son automáticas, estas medidas hay que solicitarlas y además proveer algunos ciertos requisitos fundamentales para que se pueda dictar esa medida cautelar, y si durante el procedimiento contencioso cesa ese peligro inminente de que el fallo quede ilusorio el juez puede hasta de oficio revocar esa medida cautelar.
Determinar el procedimiento aplicable: en primer lugar y derivado de la tutela judicial efectiva, el juez contencioso administrativo puede determinar, en caso de la no existencia de un procedimiento, que procedimiento se le aplica a esa causa determinada, el juez contencioso no puede fijar un procedimiento aplicable para toda la generalidad, eso solo lo puede hacer la Sala Constitucional del TSJ, pero si para ese caso en particular si no hay procedimiento se fija el procedimiento que se va a aplicar.
La
posibilidad, en el procedimiento actual, de citar a terceros y calificar el
interés de esos terceros: ordena la citación mediante cartel a los terceros
interesados para que se hagan parte en el procedimiento, pero una vez que se
hacen partes deben demostrar el interés participar en esa causa y el juez
contencioso debe valorar y calificar ese interés, el juez es el que le da
entrada o no al proceso si tienen interés o no, si son legitimados activos o
no.
Dirigir
la audiencia oral. Acortar o finalizar el lapso de evacuación de pruebas
anticipadamente cuando ya todas las pruebas estén en el proceso: si se tienen
número de días para evacuar las pruebas y estas pruebas antes de que se venza
el lapso ya están todas en el proceso, el juez en este caso puede cortar e ir a
la fase siguiente, esto es algo que no lo puede hacer el juez ordinario porque
el juez ordinario tiene que dejar precluir íntegramente el lapso de pruebas, no
puedo interrumpirlo aun cuando las pruebas ya estén en el proceso.
El
juez contencioso administrativo puede prorrogar el lapso de prueba si considera
necesario que esa prueba para incorporada o aportada en el proceso. El juez
contencioso administrativo se convierte así, en un juez de legalidad, si el
considera que una prueba no pudo llegar al proceso porque venció el lapso de
evacuación pero es necesario que esa prueba este en proceso para él poder
determinar si ese acto administrativo es legal o no, entonces él prórroga
ese lapso, por eso se dice que este juez es muy distinto al juez ordinario, porque
su objetivo y norte no es resolver un conflicto entre particulares sino
determinar la legalidad de un actuación administrativa, y eso es de orden
público.
Solicitar
declaraciones por escrito y sin juramento a funcionarios y representantes
legales de la República: esta prueba sustituye a las posiciones juradas como no
se pueden evacuar posiciones juradas en el procedimiento contencioso estas se
sustituyen por declaraciones por escrito sin juramento a funcionarios. Puede
solicitar informes y evacuar las pruebas que crea conveniente.
i) Decidir con las solas pruebas aportadas por el actor, ii) Declarar desistido un recurso y ordenar el archivo del expediente: el juez contencioso, a diferencia del ordinario puede declarar desistido el recurso incluso hasta fase de sentencia, puede declarar desistido un recurso y ordenar el archivo hasta fase de sentencia, iii) Declarar del oficio la perención de la causa, iv)Anular los actos administrativos contrarios a derecho, e)Ordenar el pago de suma de dineros en contra de la administración,v) Ordenar la compensación de daños y perjuicios originados por la administración, vi) Destituir la situación jurídica infringida.
Estos
poderes tiene fundamento constitucional, deriva también de la tutela judicial
efectiva y de la efectividad del principio de
responsabilidad del Estado.
Por otra parte,
la ejecución efectiva
de los fallos
deriva no sólo
de la facultad
restablecedora del juez contencioso, sino de la autonomía e independencia que presupuesta el Poder
Judicial como verdadera rama del Poder
Público y equilibrio frente a los otros poderes que está llamada a controlar.
Pero
los límites a
la ejecución de
los fallos se
hallan no sólo
en la dificultad
de coaccionar a una Administración
renuente, sino en materia dineraria en dos principios, uno de índole igualmente
constitucional y otro de rango legal y cuya nulidad por inconstitucionalidad se
halla hoy día pendiente de decisión en el TSJ. Nos referimos a: El principio de legalidad presupuestaria,
y El principio de la inembargabilidad de
los bienes públicos.
Con
base en el articulo 104 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal se ha aplicado
por vía de analogía tanto para la Administración descentralizada como para la
propia Administración Central, el siguiente procedimiento:
Se
otorga un plazo prudencial a la
Administración para que cumpla voluntariamente, por lo general 10 días hábiles. Si no se cumple, se ordena la ejecución
forzosa, permitiéndose aún a la
Administración indicar la
forma en que cumplirá el fallo.
Se le concede una oportunidad a la parte actora para oponerse a la propuesta de cumplimiento formulada o para aceptarla. Si es rechazada
se concederá nuevo plazo para modificar la propuesta original. Si la
propuesta no es presentada dentro
del lapso o si es rechaza por
la actora otra vez,
la Administración deberá incluir
en la Ley de Presupuesto del
ejercicio fiscal siguiente el monto respectivo para el pago de la cantidad
a la que
ha sido condenada.
De no cumplir
con tal orden
se procederá a
ejecutar el fallo forzosamente, aun en contra de los
bienes del ente público.
Aportes
de la Constitución de 1999 a los Poderes del Juez Contencioso Administrativo
En primer lugar puede decirse que la posibilidad de resolver las reclamaciones que se presenten en materia de servicio público, pues el artículo 259. Que hoy consagra la jurisdicción contencioso administrativa innova al incluir este aspecto como parte de sus competencias.
También
en el tema de las competencias la sujeción al contencioso electoral si aún
puede considerarse como parte del contencioso administrativo y no de manera
autónoma, dado el surgimiento de un nuevo Poder Electoral), de las materias
relativas a los procesos
electorales de Sindicatos, gremios
y partidos políticos y otras
organizaciones de la sociedad civil.
En materia
de responsabilidad aporta,
la precisión que
se hace respecto
a que ella
abarca tanto el funcionamiento normal
como anormal del
servicio y cualesquiera
actuaciones públicas, no
sólo administrativas, sino también judiciales, legislativas, ciudadanas
o electorales, precisión que si bien no hizo el artículo 140, se encuentra en
la exposición de dudosa legitimidad.
Aporta
el reconocimiento de la legitimación de los intereses colectivos o difusos
(art. 26).
Aporta la garantía de la oportunidad de la
justicia al eliminar la
dilaciones indebidas y los
formalismos innecesarios y reposiciones inútiles (artículo 26), lo cual
debe contribuir a flexibilizar el contencioso, sin que se lleguen a excesos
como algunos casos que se han presentado
La
constitucionalización del control difuso (artículo 334). Aporta mayor
independencia cuando da
autonomía presupuestaria al Poder
Judicial, en general,
y le confía el régimen
administrativo y disciplinario al Máximo Tribunal.
Por: Yessenia Díaz de Barcos
Referencias
·
· Disponible en: http://saia.uft.edu.ve/moodle/mod/folder/view.php?id=773662
Derecho Internacional Privado
5to Año UFT Guanare
Sección SAiA A
Tutor: Abg. Jesús Orlando Perozo
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